司法改革与政治体制改革

张卫平


　　如贺卫方教授前文所言：“一般大众传媒更如同约好了似的，对于法院、检察院以及公安系统在司法和执法过程中出现的种种负面现象连篇累牍地加以报道。”近来又有以揭露社会不公现象为己任的“焦点访谈”报道了云南两个地方法院严重违反程序法的情况，又一次把人们的目光吸引到司法公正的问题上。这一报道引出了一个老话题，即司法公正与社会环境的关联问题。如人们所知，司法改革的目的是通过对现行司法体制的改革来实现司法的公正性。这种改革是针对司法体制自身的，尤其是目前的分散化的司法改革——审判机关的司法改革、检察机构的司法改革等更限于自身体制的改革。而这种自我手术式的和非扩散性改革的局限性，使司法改革难以有很大的作为。我们应当认识到如果与司法体制相关的体制不改革，没有一个有利于实现司法公正的体制环境，司法体制自身的改革也就难以取得实质性的成效。笔者的这种观点似乎有“环境决定论”的嫌疑，但必须承认，如果不消除外部体制上的问题，而只是简单地对“终端”“杀毒”，即使是天天升级“杀毒软件”也将无济于事。

　　以“焦点访谈”报道的情况看，云南的两个基层法院严重违反程序法的一个原因是受到地方行政的干预，而这似乎还是一个主要原因。问题在于，为什么地方行政能够干预基层法院的司法工作呢？为什么法院没有能够顶住来自地方行政的干预呢？这里涉及我们长期议论的司法独立性问题。我们可以设想基层法院面对地方的行政干预“勇敢”而上，去堵“枪眼”，但后果会怎么样呢？我想，如果抵制地方行政干预没有什么不利后果以及能够有效抵制的话，相信就不会发生上述报道的司法不公问题。问题恰恰在于地方行政能够有效地干预，这种干预是以制度和权力作保障的，而不是以情感为基础。在一定程度上，作为名义上独立行使司法权的法院是无法加以有效抵制的。不是奉行“不抵抗主义”，而是抵抗常常是无谓的。地方行政是一个模糊的概念，准确地讲就是地方政府，地方政府与法院是什么关系？从表面上看似乎没有关系，但实际上，法院是受控于地方政府的。法院的人、财、物，哪一项不受地方行政的控制？除了地方政府以外，可以干预的还有其他一些权力机构。地方各级法院的院长从名义上是由地方人民代表大会决定的，但最重要的提名权却是在地方组织。在财政方面，更是要受到地方行政的控制。

　　从实质上分析，地方行政机构就是地方的主要权力机构，地方法院不过是地方权力机构的组成部分而已。在这个意义上，甚至谈不上地方干预与否的问题。这种关系在建筑格局上也能反映出来。在一些地方，政府行政机关或地方党的办公楼处于中心位置，而法院、检察院、公安局、司法局的办公楼围绕其外。法院与其他行政机关完全是等同的位置。从实际结构关系看，法院不过是地方行政的附庸，法院就应当服从于地方行政。退一步而言，地方行政干预不对，那地方党组织又能不能干预呢？问题的答案具有悖论特征，实践中答案却是肯定的。为了维护地方的利益，地方行政可以通过地方党组织实行间接干预。由于地方党组织的干预具有其政治正当性，因此法律理论上的不干预理论就难以对抗。在权力架构方面，基于这种政治正当性，设计者也没有打算要真正让法院摆脱这种权力干预。对于大案、要案，地方权力机构可以通过特定的机构对公、检、法进行统一协调，这是众所周知的实情。统一协调是从积极意义上来表述的，消极意义上就是干预。

　　从中国目前的现状观，不仅是基层法院受制于地方的干预，更高一级、高二级的审判机构不也处于这种境况吗？地方权力机构对司法干预的动因很多，地方的经济利益、地方权力机构中具体行使权力者个人的利益、权力行使者对司法公正性与司法者的认识差异等等。在我国的经济体制架构下，经济主体的利益与地方权力主体有着密切的关系，地方政府往往有自己的全资企业，由于各种无法脱离的利益联系，也就必然要使地方行政进行干预，不干预是不可能的。领导批条这种干预方式在实践中从来都是畅通无阻的。因为我们的体制和观念成就了这一点。

　　要保证法律的统一实施，坚持法治原则，独立的、不受干预的司法是其必要条件。对此，似乎我们都明白。但遗憾的是，这种认识仅限于法的理论和理想层面，并没有得到真正的认可。一句“中国国情”就将这种认识全部消解了，因为所有关于司法独立的原则和措施都是非中国传统的。而且正当的干预更为干预者提供了干预的契机。这一方面是因为我们在观念上并未真正接纳独立审判的意识，另一方面，是我们的体制架构为这种干预提供了条件。因此，当我们在观念上接受了独立司法的必要性时，就应当改革能够干预司法的现行权力结构体制。这就涉及到政治体制改革问题，就应当在推行司法体制改革的同时，积极推行政治体制改革。当然，要进行这方面的改革是十分困难的，但正如贺卫方教授前文结语所言：“我们且不可‘只拣无火处走’”

（作者系清华大学法学院教授、博士生导师）


浙江省嘉兴市人民政府办公室


嘉政办发〔2005〕96号


嘉兴市人民政府办公室关于印发嘉兴市示范性农民专业合作社考核管理办法的通知


各县（市、区）人民政府，市政府有关部门、直属有关单位：
《嘉兴市示范性农民专业合作社考核管理办法》已经市政府研究同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。



嘉兴市人民政府办公室
二○○五年七月二十六日




嘉兴市示范性农民专业合作社考核管理办法

为了进一步规范我市农民专业合作社的发展，充分发挥农民专业合作社的示范、带动作用，推进农业产业化进程，促进农业增效、农民增收，特制订本办法。
一、指导思想
以邓小平理论、“三个代表”重要思想和党的十六届三中、四中全会精神为指针，按照市委、市政府提出的“三地一和谐”和大力发展都市型农业的要求，认真贯彻落实《浙江省农民专业合作社条例》，围绕优势产业和特色产业，规范发展农民专业合作社，努力提高农民组织化和产品市场化程度，推进农业产业化，保障农产品的质量安全，实现农业增效、农民增收。
二、工作目标
在已公布的20家示范性农民专业合作社基础上，从 2005年到2007年，每年新培育10家市级示范性农民专业合作社，争取到2010年全市培育发展农民专业合作社300家，并将其中50家培育成为产业优势明显、服务功能健全、带动能力较强、运作机制规范、与社员利益联结紧密的示范性农民专业合作社，通过示范带动，引导农民专业合作社健康规范发展。
三、基本条件
1．已经工商行政管理机关登记注册的农民专业合作社；
2．成立时间在1年以上，有比较健全的服务网络，能有效地为合作社社员提供产前、产中、产后统一服务；
3．有比较规范的财务管理制度，符合民主管理、决策的原则；
4．社员规模在100户以上，同时具有一定的产业基础。
四、考核内容
详见《嘉兴市示范性农民专业合作社考核评分表》。
五、考核办法
市和县（市、区）分别成立由农业经济、财政等部门组成的考核小组，从2005年至2007年，由县（市、区）考核小组在每年的11月30日前，按照《嘉兴市示范性农民专业合作社考核评分表》，对所辖范围内符合条件的农民专业合作社进行考评，并按照名额将考评意见连同当年度工作总结上报市考核小组（市农业经济局内）。市考核小组根据各县（市、区）的考评意见，组织有关人员进行考核，提出示范性合作社名单报市政府审核批准后，由市农业经济局发文公布。从2008年起，对示范性农民专业合作社实行动态管理，即每三年进行一次考核，优胜劣汰，保持总量基本稳定。
六、扶持政策
被评为市级示范性农民专业合作社的，分别由市、县（市、区）财政在两年内给予适当的奖励。从2005年起，连续三年市财政安排50万元作为市本级示范性农民专业合作社的奖励专项资金；各县（市、区）也要安排相应的奖励专项资金，对本地区的市级示范性农民专业合作社进行奖励，同时对符合《浙江省农民专业合作社条例》规定新组建的农民专业合作社给予适当的补助。
七、附则
本办法自发文公布之日起实施，原有的奖励政策同时废止。

附件：嘉兴市示范性农民专业合作社考核评分表