和谐社会理念下的恋爱关系研究/钟建林

作者:法律资料网 时间:2024-05-18 19:58:10   浏览:9977   来源:法律资料网
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和谐社会理念下的恋爱关系研究——以积极预防恋爱关系中的法律纠纷为视角

钟建林


【问题的提出】
  德国诗人歌德曾说过,“哪个少年不善钟情,哪个少女不善怀春”。恋爱,是一个人一生中最美好的一个阶段。恋爱是婚姻的前奏,婚姻是则恋爱的升华和延续。和谐的恋爱关系,催生幸福稳定的婚姻关系。青年男女在恋爱关系中,必须积极有效地预防有可能产生的各种法律纠纷,才能实现和谐恋爱,也才能享受真正的恋爱幸福。但不容忽视的是,在我们目前这个社会中,因恋爱不和谐而发生的法律纠纷时有发生,有刑事的也有民事的。这些纠纷的存在,使得恋爱中的青年男女感受不到恋爱的幸福美好,亦有可能演化成为社会的不稳定因素。积极预防恋爱关系中的法律纠纷,构建和谐的恋爱关系,可谓善莫大焉。本文试以几个真实的案件为蓝本,对男女恋爱关系中有可能产生法律纠纷的原因进行分析,并在此基础上提出几点积极预防恋爱关系中法律纠纷的粗浅建议。希望本文能为广大青年男女的恋爱幸福,为和谐社会的构建贡献绵薄之力。

【据以研究的案例】
  刑事案例一
  案件索引:(2009)芙刑初字第XXX号《刑事判决书》,2009年10月10日
  案情概要:被告人张某(男)与李某(女)系男女朋友关系。2009年7月14日晚,张某因发现李某与王某某(男)关系暖昧,用李某的手机打电话约王某某见面。当天22时左右,张某、李某与王某某在XX市芙蓉区红歌汇门口见面后,王某某提出有话到芙蓉立交桥下说。三人来到芙蓉立交桥中层南通道处。张某质问李某和王某某的关系。在交谈中,张某情绪激动,掏出水果刀朝王某某的背部刺了一刀。经法医鉴定,王某某的伤情为轻伤。张某于2009年7月15日主动向公安机关投案。案发后,张某的家属与王某某达成民事赔偿协议,取得了王某某对的谅解。
  法院判决:被告人张某因感情纠纷故意非法损害他人身体健康,致人轻伤,其行为已构成故意伤害罪。公诉机关指控的罪名成立。被告人张某案发后主动到公安机关投案,并如实供述自己的犯罪事实,系自首,依法可从轻处罚。被告人张某的家属已赔偿被害人的经济损失,取得了被害人的谅解;张某工作单位愿意对其帮助教育,对其适用缓刑不致再危害社会。判决:被告人张某犯故意伤害罪,判处有期徒刑六个月,缓刑一年。

  刑事案例二
  案件索引:(2010)芙刑初字第XXX号《刑事附带民事判决书》,2010年9月28日
  案情概要:被告人赵某某(男)与被害人郑某(女)曾系同居关系。2009年11月22日双方正式分手,赵某某对此心怀不满。2010年2月6日凌晨0时30分,赵某某携带着凶器水果刀在XX市马王堆粮油市场15栋二楼郑某宿舍门口守候。郑某从网吧下班回宿舍休息,发现了赵某某,遂转身下楼逃跑。赵某某手持水果刀在后面追赶,赶上后用水果刀在郑某身上一顿乱砍,将郑某多处砍伤,之后将凶器水果刀丢弃路边后逃离现场。经法医鉴定,郑某的伤情程度为轻伤。2010年3月11日,赵某某被公安机关抓获归案。郑某受伤后被送往医院治疗,发生医疗费等经济损失46 270.73元。
  法院判决:被告人赵某某故意非法伤害他人的身体健康,致人轻伤,其行为已构成故意伤害罪。公诉机关指控的罪名成立。赵某某致郑某轻伤,对郑某遭受的经济损失应予赔偿。判决:一、被告人赵某某犯故意伤害罪,判处有期徒刑一年八个月;二、被告人赵某某赔偿给附带民事诉讼原告人郑某医疗费等经济损失46 270.73元。

  刑事案例三
  案情索引:《潇湘晨报》B07版文章《法庭笔记•爱那么重,爱那么痛》中的《案件一•守着女友的尸体过了两夜》,2010年12月8日
  案情报道:媛的肚子没动了,鼻息也没了,确定是死了。
  稍作休息后,男友刘抱着还有余温的媛,走进卫生间,帮其洗澡。洗完后,刘把媛放在床上,擦干身体,再帮其穿上内裤和睡衣,并枕上白色枕头,还在旁边放了个玩具狗。
刘,25岁,衡阳人。“她说我不是男人。”他说悲剧源于女友抱怨其没有出息。2009年,刘在一茶楼打工时认识了18岁的媛。一年后,两人租房同居。
  “今年8月27日下午4点,她说不要我了。”媛的话让刘很着急,逼着问“为什么”。媛的解释是“你没有出息”、“你不是男人”。
  刘很生气,涨红了脸,大吼着要掐死媛。媛没有出声,刘便伸出双手掐媛的脖子,“大约三四十秒,我看到她脸色苍白,便松手了。”被松开的媛,没有说话,咳嗽了两声,然后躺在床尾休息。刘跟了过去,两人躺在床上看电视,但媛仍继续抱怨着。
  刘说,他没有继续愤怒,只想与媛发生关系。他试探着,媛便主动脱了T恤,亲热一番后,两人准备出门上班。媛穿好衣服,仍继续唠叨。刘越想越气,想到了杀她,便走过去,又掐媛的脖子。“她没反抗,也没做声,只是闭着眼睛。”刘掐着媛,直到手上没了劲,才松开。而后,刘担心媛没死,又捡起掉在地上的枕头,蒙住媛的脸,继而用毛巾,勒媛的脖子。
 “是你激怒我的。”刘使了全身力气勒住媛,并大喊着。
媛终于没了呼吸,躺在床上。刘便开始着手准备,结束自己的生命。他买来裁纸刀,准备晚上6点割脉自杀。但当时针指向6点时,刘又犹豫起来,后来竟迷迷糊糊睡着了,直到次日凌晨。他想用别的方式自杀:喝洗厕水,喝了吐了;喝洗发露,喝了也吐了;又吃洗衣粉,可太难吃了……折腾了一番,刘终究是没能死成,他靠着媛的身体,又睡着了。
  28日天亮后,刘睡醒了,这次他下定决心割脉。血流了出来,但刘还是没死。后用受伤的左手握着媛的手,右手用圆珠笔和蘸着血手指在墙上写下“永别了XX,我亲手杀了她,我们解脱了”“爱妞”等字句。
  29日中午,尸臭蔓延开来。刘说,怕臭味太大,便找来蓝色毛巾、白色T恤、黑色T恤、白色毛巾、枕头、毯子、牛仔裤层层盖住媛的脸。晚上9时,因受不了房间的臭味,刘离开招待所到河西一网吧上网。
媛的尸体是房东发现的。房东说,29日,他闻到一股臭味,四处寻找。最后,在房客媛的门口闻到了,打开房间一看,被眼前的一切吓呆了,并报了警。没多久,在网吧上网的刘被警方抓获。
  法医鉴定,媛死亡系他人钝性外力作用于面部、颈部等处,导致机械性窒息死亡。
  案件进展:刘因涉嫌故意杀人罪,已被XX市天心区检察院批准逮捕。

  民事案例一
  案件索引:(2010)芙民初字第XXX号《民事判决书》,2010年11月4日
  案情概要:原告钱某某(男)和被告姜某某(女)在中学时代就已相互认识,关系密切。2000年,两人从学校毕业后,钱某某去广东深圳发展,姜某某则留在湖南。之后双方通过书信、电话联系,关系持续密切。2004年5月,姜某某从湖南的工作单位辞职来到深圳,与钱某某开始了同居生活,这样一直到2007年底。2008年开始,双方因故结束同居生活,互不联系。同居生活期间的2007年3月28日,钱某某和姜某某共同作为买受人,与开发商签订商品房买卖合同,购买XX市XX区XX大道XXX号XXXX第X幢XXXX房(下称XXXXXXXX号房)。钱某某和姜某某均在该合同落款的“买受人”处签名。此后,钱某某和姜某某向开发商支付首期购房款及有关税费,开发商出具的收款收据上都载明付款人为“钱某某、姜某某”。为按揭而与银行签订的抵押贷款合同中,载明抵押物为XXXXXXXX号房,抵押人则为钱某某和姜某某。2007年6月20日,经钱某某和姜某某共同申请,XX市房屋产权管理局下发的《房屋所有权证》将XXXXXXXX号房的产权登记在钱某某的名下,并将姜某某登记为共有权人,共有份额为50%。分手后的2010年1月8日,钱某某与案外人纪某在广东省深圳市XX区民政局登记结婚。
  原告钱某某诉称:XXXXXXXX号房从首付款的支付到银行按揭贷款的归还全部是由我钱某某一个人出资,姜某某没有负担分文。但在签订合同和办理相关购房手续时,姜某某提出在合同中添加姜某某名字的要求。考虑到当时我们在热恋中并且准备结婚,所以我就同意了姜某某关于增添名字的要求。房产手续办完后,姜某某却以双方感情不和为由要求结束恋爱关系并搬离我的住所。此后,我多次要求姜某某办理房屋权属变更登记,将姜某某的50%份额变更登记至我钱某某的名下,均遭姜某某搪塞和敷衍,至今未果。为维护我的合法权益,请求法院判决确认XXXXXXXX号房的全部所有权属于钱某某。
  被告姜某某辩称:我和钱某某早在1999年之前的读书时代就确立了恋爱关系。2004年,我辞去湖南XX市公安局稳定安逸的工作,追随钱某某到深圳与他一起同居生活至2007年底。同居生活期间,我们收入共享,开支共担。2007年初,我们决定在XX购房以备结婚之需。为筹集购房首付款,我曾数次从自己的银行卡中现金取款和转账共计96 703元交给钱某某。有关XXXXXXXX号房的《商品房买卖合同》、《房屋所有权登记申请表》、《房地产转让申请表》等购房合同、产权登记资料均由我和钱某某共同签字,最后的《房屋所有权证》也载明“共有人姜某某占有份额50%”。总之,XXXXXXXX号房的权属明确清晰,我对该房屋享有50%的权属份额。钱某某关于确认XXXXXXXX号房归钱某某一人所有的诉讼请求没有依据,请求法院予以驳回。
  法院判决:钱某某和姜某某从相识到恋爱历经多年,并于2004年5月至2007年底期间同居生活。双方为了结婚,于2007年初共同商量决定购买XXXXXXXX号房屋。支付购房款的具体手续都是由钱某某经办的,但同居期间,双方收入共享,开支共担,购买XXXXXXXX号房的资金系由钱某某和姜某某共同筹措。钱某某主张姜某某名下50%的房屋所有权份额,系钱某某为了结婚之目的而自愿赠送给姜某某的,但这样的赠送是附条件的,即以结婚为条件。现在双方没有结婚,因而钱某某有权要求撤销赠与,姜某某则应当返还该50%的房屋所有权份额。对此法院认为,钱某某主张的本案讼争房屋系以结婚为条件的赠与不能成立。理由是:最高人民法院《关于人民法院审理未办结婚登记而以夫妻名义同居生活案件的若干意见》第10条规定“同居生活前,一方自愿赠送给对方的财物可比照赠与关系处理”。此处规定的“比照赠与关系处理”的前提是“同居生活前”。而本案中购买XXXXXXXX号房发生在钱某某与姜某某同居生活期间,而非双方同居生活之前。因而钱某某不能主张姜某某的50%所有权份额属于钱某某对姜某某以结婚为条件的赠与,不应“比照赠与关系处理”。关于XXXXXXXX号房的所有权归属问题:最高人民法院《关于人民法院审理未办结婚登记而以夫妻名义同居生活案件的若干意见》第10条规定“解除非法同居关系时,同居生活期间双方共同所得的收入和购置的财产,按一般共有财产处理”。这里的同居关系中“一般共有”区别于婚姻关系中的“夫妻共有”,其实就是指民事法律关系中的“共有”,包括按份共有和共同共有两种情况。夫妻共有关系强调的是身份关系,并不要求夫妻双方付出同等的劳动、智力才能共同共有。而一般共有关系则主要是基于共同投资、共同经营而产生的。在结束同居关系时,对同居生活期间双方共同所得的收入和购置的财产,如果查明属于按份共有关系,则按照各自的份额分享权利;如果查明属于共同共有关系,则共同对共有财产享有权利。本案中,双方从合同签订、款项交纳到抵押登记、权证办理等购房的各个环节,都是以双方共同的名义进行的。最后房屋登记为按份共有,双方各占50%的份额,也足以表明双方对同居生活期间共同购置的房产如何分配所有权已进行明确地约定,即一人一半。因此,XXXXXXXX号房屋的所有权属于钱某某和姜某某按份共有,各占50%的份额。综上所述,钱某某要求确认XXXXXXXX号房全部属于钱某某所有,要求姜某某返回50%所有权份额的诉讼请求没有事实依据和法律依据。判决:驳回钱某某关于确认XXXXXXXX号房产权全部归属于钱某某的诉讼请求。

  民事案例二
  案件索引:(2010)芙民初字第XXXX号《民事判决书》,2010年6月12日;
  (2010)长中民二终字第XXXX号《民事调解书》,2010年9月3日
  案情概要:原告赵某某(男)和被告王某某(女)原本系要好的朋友关系。密切相处期间,王某某多次向赵某某借款,但没有办理借款手续。2010年4月2日,王某某向赵某某出具一份欠条,内容为:“欠赵某某人民币贰拾贰万整(220 000.-),卖房子款到账归还。王某某 2010.04.2号。”此后,赵某某因认为王某某没有如约到中介公司催要卖房款,并认为因王某某可能失去联系而最终无法收回欠款,故申请法院采取诉前财产保全措施,查封王某某名下的XX市XX区XX园XX苑XX栋X单元XXX号房屋(下称XXX号房屋),并随即提起诉讼,要求王某某归还借款22万元。
  原告赵某某诉称:2008年11月至2009年11月,王某某因购买XXX号房屋之需向我借款。我陆续以银行转账及现金给付等方式借给王某某共计22万元整。当时因双方彼此信任,未办理任何借款手续。2010年3月23日,王某某通过中介公司与第三方签订房屋买卖合同,欲将XXX号房屋出售。在我的要求下,王某某于4月2日补写一份欠条,确认欠我22万元整,承诺卖房款到账后还款。双方同时约定于4月7日上午到中介公司催款。到了4月7日,王某某不但未如约到中介公司,而且手机关机。当日中午,我给王某某打电话,要求和王某某一同前往中介公司催款,却遭到王某某拒绝。4月10日晚上9时左右,我再次拨通王某某的电话,王某某居然在电话中扬言要换掉电话卡,要让我找不到她,要让我无法收回欠款。到了4月13日,我都未能和王某某取得联系。为维护我的合法权益,我只好向法院申请诉前财产保全,依法查封王某某名下的XXX号房屋。请求法院判令王某某立即归还借款22万元整。
  被告王某某辩称:我和赵某某原为男女朋友关系。分手之后,这个欠条是双方在资金往来方面一个总的确认。我在出具欠条时,明确表示在房屋卖出之后归还。现在是由于赵某某的原因未能卖房成功,因而未能还款。另外,欠条是在赵某某逼迫下出具的,而且也不是因为买房而欠款。赵某某的起诉没有事实依据,请求法院予以驳回。
  法庭审理中,王某某补充陈述称:说白了双方曾经是同居关系,但现在已经分手。对于这22万元,只要赵某某不再纠缠和制造麻烦,不再影响王某某生活的安宁,那么所有的事情都是可以解决的,我王某某也愿意给付这22万元。
  法院判决:王某某在与赵某某朋友相称期间,多次因生活之需向赵某某借款。也因系朋友关系的缘故,双方未及时完善相应的借款手续。2010年4月2日,王某某向赵某某出具欠条,确认共欠赵某某22万元整。如此过程足以表明双方的民间借贷法律关系成立,王某某应当归还赵某某借款22万元。王某某辩称欠条系受赵某某逼迫所写,但没有提供证据加以证实,法院不予采纳。王某某辩称22万元款项以XXX号房屋成功卖出为给付的前提条件。对此法院认为,由于XXX号房屋的所有权完全登记在王某某名下,赵某某对XXX号房屋的出售过程不可能充分地知情和有效地掌控。22万元借款能否顺利归还,完全依赖于王某某的自愿和信用。在双方朋友关系解除的情况下,强调以房屋成功卖出作为还款的前提条件,显然对赵某某不公平。赵某某在认为王某某可能失去联系的情况下依法申请财产保全,查封了XXX号房屋。如此过程也不是赵某某有意阻碍王某某所辩称的还款条件之成就,而是依法维护自己权益的行为。如果王某某认为赵某某申请财产保全查封XXX号房屋给王某某转让房屋形成阻碍,造成损失,那么双方完全可以另行解决损失赔偿问题。但这不足以成为王某某拒还22万元借款的理由。因此,王某某的上述抗辩理由不能成立,法院不予采纳。判决:王某某归还赵某某借款22万元。
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甘肃省行政复议若干规定

甘肃省人民政府


甘肃省行政复议若干规定



甘肃省人民政府令
第69号 

  《甘肃省行政复议若干规定》已经2010年9月3日省人民政府第62次常务会议讨论通过,现予公布,自2011年1月1日起施行。

                      代省长 刘伟平
                   二○一○年九月九日

甘肃省行政复议若干规定

第一章 总 则

  第一条 为了保障、监督行政复议机关依法履行行政复议职责,防止、纠正违法和不当的行政行为,维护公民、法人和其他组织的合法权益,根据《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》,结合本省实际,制定本规定。

  第二条 行政复议机关负责法制工作的机构(以下简称行政复议机构),具体办理行政复议事项。

  行政复议机关应当依法建立健全行政复议机构,依法配备具有法律专业知识并符合国家规定任职资格的专职行政复议人员,推进行政复议队伍专业化、职业化建设。

  第三条 省人民政府法制工作机构应当会同省司法行政部门建立健全行政公职律师制度,组织具有律师资格或者法律职业资格证书的公务员建立全省行政公职律师队伍,为行政机关办理行政复议、行政应诉案件及其他法律事务提供专业保障,促进依法行政和法治政府建设。

  第四条 县级以上人民政府应当建立健全行政复议工作责任制,将履行行政复议职责的情况列入政府目标责任考核体系。

  第五条 行政复议机关应当建立健全责任追究制度,对行政复议工作中的徇私舞弊、失职、渎职等行为,依法追究责任。

  第六条 各级行政复议机关及其行政复议机构制发行政复议法律文书,应当使用国务院法制工作机构和省人民政府法制工作机构制定的统一范本,按照法定的形式、程序和期限办理。

第二章 申 请

  第七条 公民、法人或者其他组织对具体行政行为不服申请行政复议,作出具体行政行为的机关为被申请人。

  申请人错列被申请人,行政复议机构告知其变更而申请人不同意变更的,行政复议机关对其申请不予受理,已经受理的予以驳回。

  第八条 对行政机关按照其上级机关内容确定且必须执行的指示、命令、决定等作出的具体行政行为不服,以作出指示、命令或决定的机关和对外作出具体行政行为的下级机关为共同被申请人。

  申请人就前款规定的具体行政行为向作出指示、命令或决定的机关申请行政复议时,该机关应当于5日内将申请转送上一级行政机关受理,并书面向申请人说明情况。

  第九条 公民、法人或者其他组织对经依法批准行使相对集中行政处罚权的行政机关作出的具体行政行为不服的,向其本级人民政府申请行政复议。

  第十条 对县级以上人民政府设立的行使行政职权的非常设机构作出的具体行政行为不服的,向上一级人民政府申请行政复议。

  对省人民政府设立的非常设机构作出的具体行政行为不服的,向省人民政府申请行政复议。

  第十一条 对甘肃矿区办事处作出的具体行政行为不服的,向省人民政府申请行政复议。

  对甘肃矿区办事处工作部门的具体行政行为不服,向甘肃矿区办事处或者省人民政府相应主管部门申请行政复议。

  第十二条 行政机关作出具体行政行为,对当事人的权利、义务可能产生不利影响,但未告知当事人申请行政复议的权利,致使当事人逾期申请行政复议的,其申请期限自当事人知道或者应当知道之日起计算。

  第十三条 当事人不知道行政机关作出的具体行政行为内容的,行政复议申请期限自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算。

  第十四条 行政复议机关要求申请人补正申请材料的,以收到补正材料的日期为申请日期。补正的期限最长不得超过案件法定审理期限。

  第十五条 县级以上人民政府法制工作机构与信访工作机构要建立化解行政争议的联动工作机制。在信访接待场所公布行政复议法律、法规、规章,为当事人申请行政复议提供便利。

  第十六条 信访机构对属于行政复议范围的信访事项,应当以书面形式告知当事人申请行政复议或者转送行政复议机构。转送案件应同时书面告知当事人。

  第十七条 信访事项涉及的具体行政行为属于行政复议范围,行政机关接访后未依法告知当事人申请行政复议或者转送行政复议机关处理,而以信访程序处理后当事人对处理结果不服的,有权就原具体行政行为申请行政复议。信访处理期间不计入行政复议申请期限。

  第十八条 公民、法人或者其他组织对具体行政行为不服,向行政复议机构之外的其他机构、部门提出行政复议申请的,收到申请材料的单位应当及时将申请材料转送有权处理的行政复议机构并告知申请人。

  第十九条 申请事项属于行政复议范围但不属于本机关管辖的,收到申请材料的行政机关,应当在5日内制发《行政复议申请转送函》,将申请转送有管辖权的行政复议机关,并告知申请人。

  第二十条 公民、法人或者其他组织对属于行政复议范围的具体行政行为不服,未申请行政复议而以其他形式向行政机关投诉的,接收投诉材料的机关应当于5日内将投诉材料转送具有行政复议管辖权的行政机关,并同时告知当事人。

  接受投诉材料的行政复议机关应当按照行政复议的法定程序办理。

第三章 受 理

  第二十一条 同一案件的申请人超过5人的,应当于案件受理之日起5日内推选1至5名代表参加行政复议。在规定的期限内未能推选出的,由行政复议机构指定代表人。

  代表人的行为对被代表人发生法律效力,但是变更、放弃、和解或撤回行政复议申请的,必须经被代表的申请人同意。

  第二十二条 行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上的利害关系人,其中部分利害关系人申请行政复议的,行政复议机构应当在受理申请后通知未申请行政复议的其他利害关系人作为第三人参加行政复议。

  第三人有权提出与本案有关的行政复议请求,对行政复议机关的决定不服,有权向人民法院提起诉讼。

  行政复议机构通知第三人并确定其是否参加行政复议的期间不得超过10日,不计入法定审理期限。

  第二十三条 申请人以传真、电子邮件方式递交行政复议申请书、证明材料的,行政复议机构接收后,应当告知申请人在5日内提交有关材料的原件。

  第二十四条 行政复议机构对行政复议申请审查后,认为符合受理条件的,应当在5日内制作《行政复议申请受理通知书》和《行政复议答复通知书》并分别送达申请人和被申请人。

  (一)《行政复议申请受理通知书》应当载明受理日期、案件审理人员,告知申请回避、举行听证的权利。

  (二)《行政复议答复通知书》应当载明受理日期、提交答复的要求、案件审理人员,告知申请回避、举行听证的权利。

  行政复议机构在受理具有重大影响的行政复议案件后应当同时书面报告行政复议机关。

  行政复议机构收到行政复议申请材料,进行审查后认为不符合受理条件的,应当于5日内报请行政复议机关向申请人制发《不予受理行政复议申请决定书》。

  第二十五条 被申请人向行政复议机关提交《行政复议答复书》应当载明下列内容:

  (一)被申请人名称、地址、法定代表人姓名及职务;

  (二)被申请人作出具体行政行为的事实、证据、理由和依据;

  (三)对申请人的行政复议请求及事实与理由逐条进行答辩和必要的举证;

  (四)说明对有关具体行政行为建议维持、变更、撤销或者确认违法,建议驳回行政复议申请,进行行政复议调解等答复意见;

  (五)作出答复的时间。

  被申请人提交作出具体行政行为的证据、依据和其他相关材料应当装订成卷并附目录和说明。

  行政复议机构应当在收到被申请人提交的《行政复议答复书》之日起5日内,将《行政复议答复书》副本发送申请人并告知其查阅、复制相关证据材料的权利。

  第二十六条 行政机关作出具体行政行为时,未制作或送达法律文书,当事人申请行政复议,只要能证明具体行政行为存在且符合法定受理条件的,行政复议机构应当受理。

  第二十七条 行政复议机关无正当理由不受理行政复议申请的,申请人有权向其上一级行政机关申诉。

  上级机关认为行政复议机关不受理行政复议申请的理由不能成立的,应当于5日内责令其受理。受到责令的机关应当立即受理并报告上级机关。

  上级机关审查申诉的时间不计入行政复议申请期限。

  第二十八条 有下列情形之一的,上级行政机关应当直接受理下级机关管辖的行政复议案件:

  (一)已经责令下级机关受理,下级机关仍不受理的;

  (二)下级机关与被申请人的具体行政行为有利害关系,可能影响公正审理的;

  (三)上级行政机关认为有必要直接受理的。

  第二十九条 法律、法规规定了行政复议前置程序,当事人未经行政复议直接提起行政诉讼被人民法院驳回的,从起诉之日起至法律文书生效之日的期间不计入行政复议申请期限。

  第三十条 行政复议机关受理行政复议申请后,发现申请人已对同一具体行政行为向人民法院提起行政诉讼且已被受理的,应当终止行政复议,但行政复议前置的除外。

  第三十一条 行政复议申请不符合法定受理条件,但被申请的行政行为存在严重违法或不当情形,行政复议机关应当根据《甘肃省行政执法监督条例》的规定,对被申请的行政行为按照行政执法监督程序处理。

第四章 审 理

  第三十二条 行政复议机关应当为依法履行行政复议职责提供必要的保障,设立必需的案件审理场所,配备必要的设施、设备,保证办案必备的交通、通讯、调查取证工具及其他必需的办公条件。

  第三十三条 行政复议机关审理行政复议案件,应当对被申请的具体行政行为的合法性、适当性进行全面审查。

  行政复议机构审理案件应适用证据规则认定案件事实。行政复议证据规则由省人民政府法制机构另行制定。

  第三十四条 经初步审查事实清楚、情节简单的行政复议案件,经行政复议机构负责人批准,可以由1名行政复议人员审理,1名行政复议人员协助审理,适用简易程序。

  前款规定以外的其他案件,应当由3名以上单数的行政复议人员组成合议组以合议方式审理。

  (一)行政复议机构负责人指定一名行政复议人员担任主审,具体负责案件审理。

  (二)合议组各成员应当根据案件证据材料和证据适用规则及相关法律依据,对认定案件事实和适用法律分别提出书面意见。

  (三)合议组按照少数服从多数的原则确定合议意见,由主审人员拟定行政复议决定书,报请行政复议机构负责人或行政复议机关领导签发。

  重大、疑难、复杂案件,行政复议机构负责人认为必要时,可以将拟定的行政复议决定提请行政复议机关领导集体讨论作出决定。

  行政复议简易程序由省人民政府法制机构另行制定。

  第三十五条 行政复议机构承办行政复议案件的人员有下列情形之一的,应当自行回避,当事人也有权申请其回避:

  (一)是本案的当事人或其近亲属的;

  (二)与本案有其他利害关系可能影响公正审理的。

  当事人申请回避,应当在案件审理终结前提出;实行听证审理的,应当在听证程序终结前提出。

  第三十六条 县级以上人民政府可以设立专家咨询机构。对重大、疑难、复杂案件,必要时可以向相关领域的专家征询意见,作为形成案件处理意见的参考。

  第三十七条 县级以上人民政府可以聘请专家、学者与行政复议机构专职行政复议工作人员组成行政复议委员会,共同审理重大、疑难、复杂的行政复议案件。

  行政复议委员会以听证、合议方式审理、议决案件,拟定行政复议决定书后,由行政复议机构负责人报请本级政府领导签发。

  第三十八条 行政复议机构可以以听证方式审理行政复议案件,采取质证、辩论等方式,听取申请人、被申请人、第三人的意见、证人证言、鉴定人的说明,以及其他有关人员的意见,核实证据,查明事实。

  听证审理应当公开举行,但涉及国家机密、商业秘密或者个人隐私的案件不得公开。

  行政复议听证规则,由省人民政府法制机构另行制定。

  第三十九条 行政复议机关在行政复议过程中,发现被申请人或其工作人员作出具体行政行为时,存在严重职务违法行为或涉嫌职务犯罪的,应将相关材料移送纪检、监察或司法机关处理。

  第四十条 行政复议期间,行政复议机关发现申请人不适格,但被申请的具体行政行为严重违法或不当,在决定驳回申请的同时,应当根据《甘肃省行政执法监督条例》的规定做出处理。

第五章 调解与和解

  第四十一条 根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十条的规定,经行政复议机关主持调解,当事人达成协议的,行政复议机关应当制作《行政复议调解书》。

  《行政复议调解书》应当载明以下内容:

  (一)申请人申请行政复议的请求、事实和理由;

  (二)被申请人答复的事实、理由、证据和依据;

  (三)行政复议认定的事实和相应的证据;

  (四)进行调解的基本情况及结果;

  (五)当事人履行调解书的义务。

  《行政复议调解书》加盖行政复议机关印章,经当事人签字或者盖章,即具有法律效力。

  第四十二条 行政复议机关经审查认为被申请的具体行政行为违法或者不当,可以在作出行政复议决定前,以建议、协调、调解等方式促使被申请人改变具体行政行为或与申请人达成和解。

  被申请人改变具体行政行为或者与申请人达成和解,应在法定审理期限届满前完成。

  第四十三条 被申请人改变被申请的具体行政行为或者与申请人达成和解,申请人撤回行政复议申请,符合下列条件的,行政复议机关应当准许并终止行政复议:

  (一)撤回申请是申请人的真实意思表示;

  (二)被申请人改变具体行政行为或者与申请人达成和解,不得违反或规避法律、法规的禁止性规定;不得超越或者放弃法定职责;不得损害公共利益和他人合法权益;

  (三)被申请人书面告知行政复议机关改变或者决定改变被申请的具体行政行为,或者提交与申请人达成的和解协议;

  (四)第三人无异议。

  第四十四条 经行政复议机关准许和解并且终止行政复议的,应当在《行政复议终止决定书》中载明和解的内容。申请人和被申请人应当履行和解协议。

  申请人以同一事实和理由再次申请行政复议的,不予受理。但是,被申请人不履行和解协议或者申请人提出证据证明和解违反自愿原则或和解内容违反法律、法规、规章的强制性规定的除外。

第六章 决 定

  第四十五条 申请撤回行政复议申请不符合法定条件的,行政复议机关不予准许。

  申请人与被申请人达成的和解协议内容不合法的,行政复议机关不得终止行政复议。

  对前两款规定情形,行政复议机关应当在法定审理期限内及时作出行政复议决定。

  第四十六条 行政复议期间被申请人自行撤销或者变更原具体行政行为的,应当同时书面报告行政复议机关。

  被申请人自行撤销或者变更原具体行政行为后,申请人要求对原具体行政行为继续审理的,行政复议机关经审理认为原具体行政行为合法、适当的,可以终止行政复议。

  第四十七条 有下列情形之一的,行政复议机关应当作出确认具体行政行为违法的决定:

  (一)被申请人未履行法定职责,责令履行已无实际意义的;

  (二)具体行政行为违法,但不具有可撤销的内容,或者撤销已无实际意义的;

  (三)具体行政行为违法,但撤销会对公共利益造成重大损害的;

  (四)被申请的具体行政行为依法不成立或者无效的;

  (五)被申请人在法定期限内拒不提出答复和作出具体行政行为的证据、依据和其他相关材料,但不适合撤销的。

  第四十八条 被申请人应当及时、全面履行行政复议决定。

  被申请人对行政复议决定有异议的,可以向行政复议机关提出,但不影响行政复议决定的执行。

  申请人、第三人对行政复议决定提起行政诉讼后,被申请人不得在行政诉讼中与行政复议机关抗辩。

  第四十九条 处理程序问题的行政复议法律文书可以由行政复议机构负责人签发,使用行政复议机关的行政复议专用章。

  对案件实体问题作出处理的行政复议法律文书,应当由行政复议机关负责人签发,使用行政复议机关的印章。

  第五十条 《行政复议决定书》送达后,发现有需要补充、更正的情况,但是不影响行政复议决定的实质内容的,行政复议机关应当制发《行政复议决定补正通知书》,并且送达申请人、被申请人和第三人。

  第五十一条 行政复议案件终结后,行政复议机构应按照国家档案管理法律、法规和省人民政府法制机构的规定做好行政复议案件材料立卷归档管理工作。

第七章 指导和监督

  第五十二条 县级以上人民政府应当建立健全行政复议案件质量评查制度。

  县级以上人民政府法制机构应当定期对本级政府部门及下级政府办理的行政复议案件进行评查,监督、指导、促进行政复议工作。

  上级政府部门对下级部门的行政复议工作应当加强指导和监督。

  第五十三条 除涉及国家机密、商业秘密或当事人隐私依法不得公开的案件外,行政复议机关可以将作出的行政复议法律文书上网公布,供全社会公开查阅、监督。

  第五十四条 行政复议机关作出行政复议决定书、行政复议终止决定书、不予受理行政复议申请决定书、驳回行政复议申请决定书等,在送达当事人后10日内应当及时向上一级行政机关报送备案:

  (一)县级政府向市州政府报送备案;

  (二)市州政府向省政府报送备案;

  (三)政府部门向本级政府报送备案。

  行政复议法律文书报送备案由上级机关的行政复议机构受理。

  行政复议机关不按照规定将行政复议法律文书报送备案的,上级机关应责令其改正,并予通报批评。

  第五十五条 各级行政机关应当将办理行政复议案件和行政应诉案件的情况,按照国务院及省人民政府法制机构关于行政复议和行政应诉案件统计报告制度的规定,严格按照法定时限,如实填写并及时报送案件统计报表。

  第五十六条 被申请人不履行行政复议决定的,行政复议机关应当依职权检查、督促、责令其限期履行。

  对前款规定情形,申请人、第三人向行政复议机关申诉的,行政复议机关应当在接受申诉后7日内责令被申请人限期履行。

  被申请人自收到《责令履行通知书》之日起15日内必须履行行政复议决定书,并将结果报告发出责令的机关。

第八章 附 则

  第五十七条 本规定自2011年1月1日起施行。

  2003年10月22日发布的《甘肃省人民政府处理行政复议案件程序规定》同时废止。


行政处罚现状与立法建议*
马怀德

本文作者通过对目前我国行政处罚存在的"软"和"乱"两方面问题的分析,提出制定一部行政处罚法的设想。该法主要应解决处罚的设定及适用问题。区分管理权与处罚权关系,改革处罚机构,解决罚款流向及一事不再罚原则的适用问题,限制处罚机构的委托权,明确处罚程序、规定处罚时效、溯及力和证据规则,完善处罚执行制度。

一、制定行政处罚法的意义

近年来,随着改革开放和经济文化事业的迅速发展,行政机关的监督管理职能急剧增加,为了有效履行广泛的监督管理职责,越来越多的行政机关开始运用行政处罚手段。据调查,1991年,仅北京市
行政机关实施的处罚行为就达800多万次,其中罚没款物处罚700多万次,折合金额9000多万元,警告拘留违法人59.9万人次,吊销许可证、责令停业756起,拆除违章建筑2000多起。行政机关广泛行使处罚
权,对于制止和纠正违法行为,维护社会秩序起到十分重要的作用。但必须承认,目前的行政处罚也存在一些问题:一是现有处罚手段跟不上,难以制止和纠正日益增多的违法行为;二是行政机关乱设处罚、滥施处罚现象日益严重,侵犯了公民法人合法权益,也损害了法律尊严,影响了政府和人民群众的鱼水关系。为此,必须尽快制定一部行政处罚法,统一解决目前实践中存在的各种问题。具体而言,制定处罚法的作用表现为以下几个方面:
(一)制定处罚法有利于监督保障行政机关依法行使职权,有效完成行政管理任务。

由于缺少一部统一的行政处罚法,行政机关在行使职权遇到很多困难。(1)违法现象日益增多,行政机关现有处罚手段制止不力。如制造假药违法案件1986年2000多起,1990年时达1.3万起,卫生检疫违法案1990年177起,1991年上升为277起。对于酒后开车、超载运输、道路遗撒等现象仅采用小额罚款已远达不到制裁效果。(2)执行处罚缺乏有力手段,非法干预和妨碍执法现象十分严重,据反映,北京市每年查处900万起违法案件,除现场处罚外,有近500万起处罚决定存在执行问题,完全推到法院是不可想象的。全国工商行政管理系统1990年发生妨碍公务案件1.7万起,造成13名执法人员死亡,754人重伤,35人致残。(3)处罚制度不健全,引发的行政诉讼案件逐年增多。法院受理的行政诉讼案件中,绝大多数都是对处罚不服引起的,但由于立法对行政处罚的依据、证据要求、程序、原则及幅度等内容的规定不统一、不明确,给行政机关造成较大被动,使法院也难以审查裁决。(4)由于财政体制和立法不配套,致使行政机关处理罚没款项做法不一,为违法截流、坐支、引诱相对人违法获取财源大开方便之门。为了解决上述问题,制定一部行政处罚法已非常必要。
(二)制定处罚法有利于保护公民法人的合法权益。

由于缺少法律限制,行政机关乱设处罚、滥施处罚,侵犯公民法人合法权益的现象十分严重,主要表现在以下方面:(1)行政机关随意设定处罚权,超出法定幅度规定人身罚、财产罚,致使设卡罚款泛滥成灾、劳役罚花样翻新。许多县、乡、区自行设定各类处罚,严重破坏法制统一和法律尊严,侵犯公民法人合法权益。(2)某些行政机关钻法律空子,在法律缺乏对罚款幅度规定或规定的幅度过宽、罚款上缴程序不严的情况下,显失公正处罚相对人。坐支截流、非法获利。有的地方甚至出现了"以罚款养执法",以罚款解决奖金、福利,乱开财源的混乱现象,严重影响了政府形象。(3)行政机关处罚管辖权不明确,出现多个机关争夺一项处罚权,"互相打架"。如海关与公安、工商对走私的处罚、食品卫生与质量监督对食品的管理、药品与工商对药品的管理、土地和城建对非法建筑的管理等经常发生的摩擦纠纷。据统计,目前已有16对机关在处罚管辖权方面出现争执和矛盾。由于多机关处罚和重复处罚,给公民法人带来不公正的处罚后果。(4)行政处罚缺乏严格的程序限制和证据规则,出现大量罚款不开收据、扣押财产不列清单、吊销许可证不说明理由、处罚不告知诉权等随意处罚现象,侵犯权公民法人合法权益。因此,制定行政处罚法对于限制监督行政权力,保护公民法人合法权益具有重要意义。
(三)制定处罚法对于健全法制,配合行政诉讼法实施具有重要意义。

行政诉讼法的颁布实施,在事后监督行政行为方面发挥了重要作用。但并没有完全解决行政机关随意设定处罚权、不公正行使处罚权的问题。实践中迫切需要对处罚行为加以事前事中监督,避免违法处罚实施造成的损害。为此,制定一部处罚法,对行政机关享有什么处罚权、如何行使处罚权作出严格限制规定,有利于配合行政诉讼法实施,完善对行政行为的事先监督机制,也有利于维护和加强法制统一。
(四)制定处罚法对于转变政府职能、纠正"为罚而罚"的传统观念,加快改革开放均有重要意义。

传统上政府管理注重计划与命令、强调制裁与禁止,助长了行政处罚中"为罚而罚"的不良观念,忽视了说服与指导、服务与保障的作用。随着改革开放的不断深入,这种传统的管理经验与观念已经很难适应现代商品经济管理模式。现代经济要求政府多服务,少计划,多指导,少命令,多监督,少制裁。为此,必须改变目前这种多机关职能交叉、争抢处罚权,为了罚款而罚款,忽视指导与服务的现状。而重新划分处罚权,转变单一处罚职能、增强服务与指导观念必须通过统一的立法才能完成。

有同志认为,制定行政处罚法的条件尚不成熟。目前行政处罚条款多出自各部门的法律法规,因而完全可以通过修改部门法的方式解决行政处罚种类不齐、力度不够、程序不全、执行不力等问题,不必另起炉灶制定一部统一的行政处罚法。加之行政处罚中存在的一事再罚、多机关争夺处罚权、罚款流向不明等问题并不是缺少一部处罚法造成的,而是立法缺乏协调、行政组织权限不明、财政体制局限性、执法人员素质低等多种因素相互作用造成的,要解决这些问题,也不是制定一部处罚法就得以根除的。

我们认为;这些同志的看法虽有一定道理,但过于消极悲观了。因为任何法律都不能是一部包罗万象、医治百病的灵丹妙药,其作用也是有限的,但不能因为它作用有限而完全舍弃它。行政处罚法至少可以从两个方面解决现存的问题。一是通过规定处罚设定权的归属来限制各级政府滥设处罚的权力,从而结束所有机关均可创设处罚的混乱现状。二是通过规定处罚程序规则切实有效地保障受处罚人的合法权益,消除行政处罚的任意性和不公正现象,同时也可以保证合法的行政处罚决定得以顺利执行。

二、行政处罚立法中的几个问题
(一)关于行政处罚的种类问题

行政机关普遍反映,现有处罚手段不够,难以有效制裁违法相对人。例如,市容管理部门仅凭罚款手段难以及时纠正建筑运输单位的道路遗撒问题;渔政管理部门对外国船只进入我国渔域捕鱼行为也往往束手无策;交通管理部门对酒后驾车行为也缺乏有效处罚手段。为此,我们主张在处罚法中增加几种新的处罚手段,同时对现有一些处罚手段加以修改和调整。例如,申诫类处罚应建立警告登记和累积转罚制度,对多次受过申诫罚的违法人应转换适用更重一类的处罚。规定申诫罚的必要公开制度,使之发挥有效的威慑力。财产罚应解决罚款幅度过大、随意性强、流向不明的问题。建议将罚款的决定机关与执行机关分离开来,避免处罚者获益不处罚者失职的现象。将没收非法所得、扣押
、变卖、销毁等措施纳入处罚手段范围。行为罚部分则需解决"责令赔偿""责令履行某种义务"等决定的性质问题,特别要解决"责令性决定的"的执行问题。增加劳役罚内容,通过恢复原状等劳役措施教育违法人。除此而外,应当明确行政机关适用人身罚具备的条件和范围,规定除公安机关外,其他任何机关均不得适用人身罚手段。

至于如何在处罚法中规定处罚种类,我们认为应当采用归类与列举并用的方式。即规定行政机关可以采用申诫罚、财产罚、行为罚、人身罚的同时,还应规定几种主要处罚形式的适用方式,如警告登记累积制度,罚款决定与收缴分离制度、拘留处罚的传唤、讯问、取证制等。
(二)行政处罚种类的设定问题

行政处罚事关重大,只有特定层级的国家机关才有权规定处罚种类。对哪些机关有权设定哪类处罚,理论和实践界有较大争议。一种意见认为,只有法律、法规有权规定处罚,人身罚只能由法律规定,其他任何机关及组织都无权规定并适用处罚。另一种意见认为,根据目前我国立法现状,取消规章的处罚设定权是不合适的,因为规章是多数行政机关的执法依据,而且已经规定了不同形式的处罚,因此,应当允许规章设定一些非人身罚。还有同志认为,既然法津赋予地方政府诸多的管理职责,并允许市、县、乡制定在本地区内具有普遍约束力的规范性文件,那么就应当认可地方政府设定部分处罚的权力,体现"权责一致"原则。

我们认为,行政处罚涉及公民、法人基本人身财产权益,必须由特定的立法机关规定,这是保障人权,维护法制统一的基本前提。行政机关规定处罚必须有法律授权,而且授权的范围和规定处罚的行政规范必须受一定的限制。从我国目前处罚设定状况看,由最高行政机关国务院依据法律授权设定部分处罚是必要的,但只能就非人身权方面设定处罚。其他行政规范可依授权规定一些实施细则和标准,而不能创设处罚权。

除对设定处罚的机关作一定限制,还应该对设定处罚的文件加以限制,即任何机关都不得通过非正式的规范性文件,如政策、通知、技术标准、规程设定行政处罚权。
(三)行政管理权与处罚权的关系

关于管理权与处罚权的关系,理论和实务界有二种意见。一种意见认为,行政管理权与处罚权是两种不同性质的权力,行使两类权力的机关应当分离。至于分离到什么程序,有两种方案,一是相对分离,在同一个机关内,行使管理权的机构与行使监督处罚权的机构分离开,使监督处罚机构专司处罚及执行,不进行一般管理活动。二是完全分离,行政管理机关与监督处罚机关完全分开。各机关原有的处罚权从管理部门分离出来,组成若干相对独立的综合监督处罚机构。如目前地方从城建、交通、卫生、公安、税务、工商部门分离出来的综合执法队、市容监察组织等就属这一类。

另一种意见认为,管理权和处罚权是不可分离的两项权力,处罚权是行政管理权的一部分。例如,许可证管理中,吊销许可证是处罚的一种形式,但是,很难将吊销权从许可证管理权中分离出来。

解决好管理权与处罚权的关系,有利于减少行政处罚管辖冲突,也可以保证一事不再罚原则的贯彻实施。例如,由多机构组成的统一市容管理组织负责维护市容的各项工作,不仅减少多机并争夺管辖权的现象,而且能够避免就某一违法行为进行两次以上的处罚。
(四)法规竞合与一事不再罚原则